探讨：“一次性使用卫生用品”的质量监管职责

　　近日央视3.15晚会曝光了“违规回收生产废料加工生产纸尿裤、卫生巾”和“生产一次性内裤卫生条件恶劣且虚假标注经环氧乙烷消毒”等舆情，新闻报道中多次引用了新旧两版国家标准GB 15979《一次性使用卫生用品卫生标准》（均由卫健有关部门提出并归口）并提及生产卫生条件不符合消毒产品卫生许可证要求。有观点提出：根据国务院确立的“”的原则，理应由卫生许可证的发证部门—卫生健康部门履行监管和查处职权，对晚会后续报道中当地市场监督管理部门连夜对涉案企业组织查处的做法提出质疑、认为是

　　原标题：简单聊聊《产品质量法》中监管查处权的例外情形—以3.15晚会曝光一次性卫生用品舆情查处反馈为例

　　根据两条舆情涉及的后续查处情况报道，两地政府均连夜组织了包括市场监管、卫生健康甚至公安部门在内的联合执法组开展查处，虽然两地通报都把市场监督管理部门放在前面，但通报内容能明显体现职能部门各司其职，而且据首条舆情辖区市场监督管理局的领导接受媒体采访时反馈“现在是卫健部门牵头，我们市场监督局配合，发现有违法犯罪问题会移交公安”，可见并非市场监督管理部门单打独斗，更谈不上“越殂代疱”。

　　个人觉得恰恰因为市场监督管理部门对包括纸尿裤、卫生巾和一次性内裤在内的“一次性使用卫生用品”的质量具有法定的监管职责。

　　首先，纸尿裤、卫生巾和一次性内裤等“一次性使用卫生用品”很明显是符合《产品质量法》中“经过加工、制作，用于销售”的产品定义的，即属于质量法的调整范围；根据质量法第8条规定“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”，可见对“一次性使用卫生用品”进行质量监管确实是市场监督管理部门的职责。

　　有观点提出“一次性使用卫生用品”属于卫健部门发许可证的消毒产品范畴，应由卫健部门依据《传染病防治法》中对消毒产品的特殊规定履行监管职权，不妨来看下法条规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”（第8条）、“生产用于传染病防治的消毒产品的单位和生产用于传染病防治的消毒产品，应当经省级以上人民政府卫生行政部门审批”（第29条）、“县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：…（四）对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位做监督检查”（第53条）和“违反本法规定，有下列情形之一，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处五万元以下的罚款；已取得许可证的，原发证部门可以依法暂扣或者吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：…（三）用于传染病防治的消毒产品不符合国家卫生标准和卫生规范”，可见作为特殊规定的《传染病防治法》调整范围只是“用于传染病防治的消毒产品”，而“一次性使用卫生用品”与此明显并不等同，且其罚则条款进一步限定于“不符合国家卫生标准和卫生规范，且导致或者可能导致传染病传播、流行”，所以依据《传染病防治法》优先适用来查处的观点是站不住脚的；更别说一次性内裤实际并不在卫健部门的消毒产品卫生许可证范围（详见卫监督发[2009]110号《卫生部关于印发消毒产品生产企业卫生许可规定的通知》中附件3-生产类别分类目录）,只是“一次性使用卫生用品”（界定依据GB 15979标准的列举）而非消毒产品(界定依据卫健部门的许可文件)。

　　至于纸尿裤、卫生巾确实属于消毒产品目录，所以还有观点认为：虽然《传染病防治法》不合适，但卫健部门《消毒管理办法》中也有特别规定“禁止生产经营下列消毒产品：（一）无生产企业卫生许可证或新消毒产品卫生许可批准文件的；（二）产品卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求的”（第32条）、“县级以上卫生计生行政部门对消毒工作行使下列监督管理职权：…（二）对消毒产品生产企业执行《消毒产品生产企业卫生规范》情况做监督检查；（三）对消毒产品的卫生质量进行监督检查…”（第36条）、“消毒产品生产经营单位违反本办法第三十一条、第三十二条规定的，由县级以上地方卫生计生行政部门责令其限期改正，可以处5000元以下罚款；造成感染性疾病暴发的，可以处5000元以上20000元以下的罚款”（第43条），按照“特别规定优于一般规定”的原则，对被曝光单位存在的无证生产、卫生条件和卫生质量不达标的情形，仍应由卫健部门行使监管和处罚权，可以说与市场监督管理部门无关。

　　从法理上说，该观点误解了“特别规定优于一般规定”具体规定，在全国人大官网首页上有一篇“发生‘法律冲突’时如何适用法律？”的文章，对此原则有详细分析不妨一看。

　　文章提到“法律适用规则是指，当法律之间发生冲突时，适法机关如何明智的选择法律的基础要求。法律适用规则实际上的意思就是法律规范的选择规则。执法机关只有按照这些规则去选择和适用法律，才算是符合法治精神”，特别指出“特别法优于一般法”规则的应用有一个不可或缺的必要条件：它只适用同一机关制定的法之间，不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突”…“特别法优于一般法”与“高法优于低法”之间的碰撞。当一个作为“一般法”的“上位法”与一个作为“特别法”的“下位法”之间对同一事项规定不一致时如何适用，就会遇到上述两个规则之间的冲突。

　　这时，应当优先适用“高法优于低法”规则”，这其实是一个法律适用的根本原则，原文源自《立法法》第五章“适用与备案审查”中的第99、100和103条的规定。

　　《产品质量法》作为法律，规定了市场监督管理部门对“一次性使用卫生产品”的质量监管和处罚权；而《消毒管理办法》只是部门规章，虽然规定了卫健部门对消毒产品的监管和处罚权，但如果某一行为（比如消毒产品质量经抽检不合格）同时违反了《产品质量法》和《消毒管理办法》，从法理上说，首先应考虑“上位法优先（高法优于低法）”，而不是“特别规定优于一般规定”。

　　当然，部分上位法自身已有例外规定，比如前述质量法第8条“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”（“监管权”让渡与相同位阶的特殊法律）、第70条“本法...规定的行政处罚由市场监督管理部门决定。法律、行政法规对行使处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”（“处罚权”不止让渡与特殊法律，还额外让渡与特殊行政法规），消法中也有类似规定。

　　不过，如果部分违法情形既非市监部门发现，也未收到别的部门通报导致本部门未对违背法律规定的行为查处，不能认为市监部门未履职。

　　而从实践上说，原质检、工商和现市场监督管理部门一直以来都有对纸尿裤、卫生巾等消毒产品开展质量监管和违法查处，比如从2004年到2016年期间，原质检总局组织编制的多个版本的《国家监督抽查实施规范》中，一直都包含了纸尿裤、卫生巾（纸）等消毒产品，抽查环节同时覆盖生产、销售领域，检验项目同时包含了卫生标准和品质衡量准则；而原工商总局、省局每年发布的流通领域商品质量监测结果中，也普遍涉及对这几类消毒产品的质量抽查；两部门历年来发布或者参与的多个专项执法方案或专项整治安排中，也曾明确规定对上述消毒产品的生产、销售环节开展专项执法检查。

　　发布日期最近且规定较明确的是市场监管总局2019年发布的《关于逐步加强日用塑料制品、儿童玩具、一次性使用卫生用品质量安全监督检查的通知》（国市监质监[2019]57号），其中明确规定市监部门的职责包括“督促企业严格执行国家相关法律和法规和玩具安全、一次性使用卫生用品卫生标准(即特指GB 15979标准）等国家强制性标准”、“对实施卫生许可的纸尿裤、妇婴两用巾等一次性使用卫生用品，要配合卫生行政部门联合开展监督检查...加大对一次性使用卫生用品的监督抽查力度”、“对发现使用回收废塑料、废纸浆和劣质原材料等非医疗废物的其他回收材料生产上述产品的，依法查处质量违背法律规定的行为；涉及违反《卫生行政许可管理办法》等规定的，及时通报或移交卫生健康部门处理”（但该办法中无实际处罚条款，主要是对许可证的相关处理）、“对发现违法产品已流入市场的，生产地市监部门要主动通报流入地市监部门依法处置，该召回的要责令企业召回。对发现的假冒伪劣产品，予以没收并全部销毁。涉嫌构成犯罪的，要及时移送司法机关”。从全文来看，市场监管总局也明确规定了对一次性使用卫生用品的标准督促、监督抽查和质量违法查处等方面的职权。

　　国家卫健委2019年也发布了《关于逐步加强消毒产品监管工作的通知》（国卫办监督函〔2019〕148号），主要强调“做好消毒产品生产企业卫生许可和产品卫生安全评价报告备案审查工作”，还专门提出“各地要逐步消毒产品事中事后监督管理力度，明显问题导向和目标导向，针对消毒商品市场中存在的夸大宣传、非法添加禁用物质等重点难点问题，通过备案形式审查、日常检查、双随机抽查、专项整治等多种方式，加强监督检查。对发现的问题要及时予以纠正，对违反法律法规行为要依法严肃查处”。

　　综合两份通知来看，对3.15晚会曝光的相关情形，两个部门应各司其职，卫健部门依照《传染病防治法》《消毒管理办法》对目录内一次性卫生用品发放生产许可证，对生产企业卫生质量、产品卫生安全评价、产品卫生质量、夸大宣传、非法添加禁用物质等进行监管；而市场监督管理部门依照《产品质量法》对一次性卫生用品的产品质量进行监管。